Open data e open government nella PA, i big data come patrimonio pubblico

I dati aperti devono essere accessibili nel loro complesso attraverso la rete, senza limitazioni legate all’identità o allo scopo perseguito dall’utente; elaborabili, ossia disponibili in un formato modificabile senza che sia necessario ricorrere a uno specifico software; riutilizzabili, ossia combinabili con altri provenienti da altre fonti aperte [...]
Salvatore Pidota

Government & public sector specialist

Alessia Del Pizzo

ICT Legal Consultant

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Open government – letteralmente “governo aperto” – è un nuovo modello di governance che passa attraverso il libero accesso alle informazioni pubbliche ed è in grado di stimolare la capacità degli Enti pubblici di raccogliere, interpretare e rielaborare i dati disponibili. Esso si basa su due fattori chiave: gli Open Data e la trasparenza.

Il modello di governance della PA basato su Open data e trasparenza

Nella società dell’informazione, caratterizzata da Internet e da sistemi di calcolo e di gestione di basi dati sempre più potenti e interconnessi, esiste una vastissima quantità di informazioni contenute in archivi elettronici concernente le tematiche più disparate (chiamati perciò big data).

Tendenzialmente questo patrimonio informativo, che può avere un valore non solo di tipo commerciale, viene troppo spesso mantenuto riservato dalle organizzazioni che ne sono in possesso, limitandone l’accesso a terzi o definendone l’utilizzo e la diffusione attraverso specifici copyright.

Nell’ultimo decennio, la Pubblica Amministrazione, sia a livello centrale che locale, complice lo sviluppo delle nuove tecnologie e, più in generale, della digitalizzazione del Paese, sta optando per un nuovo modo di gestire le attività pubbliche, caratterizzato da un rapporto più aperto e trasparente con i cittadini, in termini di informazione, condivisione e partecipazione ai processi decisionali delle amministrazioni stesse e delle fasi della vita democratica del Paese.

In tale ambito, la velocità dei processi di innovazione e la rapidità del progresso tecnologico rendono indispensabile anticipare i cambiamenti al fine di comprendere in maniera più accurata su quali fattori è necessario puntare per assicurare la creazione di valore per i cittadini e aumentare il benessere per la collettività. In tale contesto, la PA deve saper lavorare in un’ottica predittiva per preservare il vantaggio competitivo dei nostri territori.

Open government, cos’è

Sul tema, una definizione generalmente condivisa è quella resa dalla Open Knowledge Foundation, in base alla quale «un contenuto o un dato si definisce aperto se chiunque è in grado di utilizzarlo, riutilizzarlo e ridistribuirlo, soggetto, al massimo, alla richiesta di attribuzione e condivisione allo stesso modo».

I dati aperti, in particolare, hanno le seguenti caratteristiche: accessibili nel loro complesso, attraverso la rete, senza limitazioni legate all’identità o allo scopo perseguito dall’utente; elaborabili, ossia disponibili in un formato modificabile senza che sia necessario ricorrere a uno specifico software; riutilizzabili, i dati devono poter essere combinabili con altri provenienti da altre fonti aperte.

Il concetto di Open Data è strettamente connesso con quello di trasparenza, che si è gradualmente evoluto negli anni, di pari passo con il progresso tecnologico. Il valore della trasparenza amministrativa deve intendersi quale condizione di garanzia dei diritti civili, politici e sociali che integra e completa il principio di una buona amministrazione. L’Open government e, dunque, anche la trasparenza, devono rientrare a pieno titolo, tra quelle sane pratiche amministrative oggetto di attenzione da parte di tutte le pubbliche amministrazioni.

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L’obiettivo finale dovrebbe essere quello di valorizzare quanto più possibile l’utilizzo dei dati aperti come strumento in grado di abilitare percorsi partecipativi alla gestione della res publica, per l’implementazione di politiche pubbliche sempre più custom in relazione alle esigenze dei cittadini e dei territori.

Open data e accountability

L’accesso all’informazione è un diritto fondamentale. La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea stabilisce, infatti, che ogni persona ha diritto alla libertà di espressione che include la libertà di opinione e la libertà di ricevere o di comunicare informazioni o idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza limiti di frontiera.

Il libero accesso alle informazioni pubbliche da parte della collettività permette di creare un clima di trasparenza diffusa che migliora la qualità del dibattito sulle politiche pubbliche e –contestualmente– rende più efficiente la macchina amministrativa. In questo senso, si può parlare di Open data per l’Accountability.

A tal proposito, è necessario abbandonare l’idea che vede limitato l’uso dei dati per le sole finalità di trasparenza amministrativa, propendendo invece un riuso “commerciale” dei dati aperti; o meglio, la possibilità che soggetti pubblici e privati utilizzino tali informazioni al fine di generare prodotti e servizi per creare valore sociale ed economico. Ciò permette di creare nuovi ecosistemi economici e, allo stesso tempo, rinforzare quelli già esistenti. In tal senso, si pensi ad esempio allo sviluppo di applicazioni che riusando dati pubblici offrono servizi innovativi ai propri utenti come Moovit oppure, ancora, al Data journalism.

In questa logica, valorizzare il patrimonio informativo prodotto dalla pubblica amministrazione significa promuovere la cultura della trasparenza e dell’accountability attraverso i dati aperti e, contestualmente, valorizzare le pratiche di riuso delle informazioni governative affinché diventino infrastruttura immateriale su cui chiunque possa sviluppare servizi innovativi per i cittadini. Invero, l’utilizzo intelligente dei dati, ivi compreso il loro trattamento attraverso nuove tecnologie, come ad esempio l’intelligenza artificiale, può trasformare tutti i settori dell’economia, creando un nuovo framework di servizi per la collettività.

Per fare ciò è necessario, tuttavia, fare attenzione alla qualità delle informazioni; al riguardo, infatti, occorre evidenziare che i dati pubblicati in formato open per essere “lavorati” e, quindi, riutilizzati, devono essere: accurati, completi, coerenti e attuali. L’accuratezza consente di catturare errori sintattici o semantici; ad esempio, un cognome italiano digitato in modo errato e non presente nel vocabolario dei cognomi italiani, oppure, al contrario, un cognome errato perché, pur esistendo nel vocabolario dei cognomi italiani, viene attribuito ad un soggetto che in realtà ha un altro cognome. La completezza, invece, è riconducibile all’assenza di valori, laddove ne sia prevista obbligatoriamente la presenza. Non tutti i valori, infatti, se assenti comportano incompletezza; ad esempio, un indirizzo e-mail può essere mancante e non essere causa di incompletezza, purché non etichettato come obbligatorio. L’attualità, infine, concerne il grado di aggiornamento del dato, rappresentando pertanto l’accuratezza temporale dell’informazione stessa. L’aggiornamento è un processo che può essere gestito in maniera manuale o automatizzata a seconda dei casi. L’aggiornamento automatico è sicuramente da preferire.

Il trade off tra privacy e trasparenza

Nel delicato equilibrio tra burocrazia e cittadini, sovente accade che i principi di privacy e di trasparenza vengano percepiti come contrapposti. In particolare, il trattamento dei dati personali deve fare i conti con la c.d. trasparenza amministrativa. Quest’ultima, da intendersi quale strumento guida l’operato della Pubblica Amministrazione, è stata progressivamente rafforzata da numerosi interventi normativi, finalizzati a rendere le amministrazioni vere e proprie “case” di vetro, definendo le caratteristiche e i contenuti che ciascun portale web deve avere, poiché questo rappresenta la porta di accesso al patrimonio informativo della Pubblica Amministrazione.

Quindi il modello open data si pone quale interesse potenzialmente confliggente con quello della protezione dei dati personali e, più in generale, della riservatezza; pertanto, è di primaria importanza individuare quali sono gli strumenti idonei ad aiutare coloro che operano nella P.A. a compiere quotidianamente le scelte giuste, trovando correttamente il trade off tra i due interessi fondamentali in gioco.

La trasparenza amministrativa si colloca indubbiamente tra i compiti di interesse pubblico e, quindi, tutti i trattamenti di dati che si fondano su tale esigenza sono da considerarsi pienamente compatibili con le disposizioni del GDPR e di riflesso con le disposizioni nazionali di riferimento.

La privacy, rapportata alle esigenze di trasparenza della PA, deve essere intesa come diritto all’identità personale, ovvero alla corretta rappresentazione della persona, nonché diritto alla protezione dei dati, cioè diritto a che le proprie informazioni siano sempre trattate nel pieno rispetto dei presupposti e dei limiti definiti dalla normativa di riferimento.

Ciò sta a significare che, nel caso in cui gli interessi pubblici rilevanti possano essere adeguatamente tutelati, l’amministrazione può consentire l’accesso anche se parziale; infatti, bisogna privilegiare la scelta che, pur non oltrepassando i limiti di ciò che può essere ragionevolmente richiesto, sia la più favorevole al richiedente.

Ne discende che, data l’ampia previsione della normativa vigente, i dati, i documenti e gli atti della PA possano essere oggetto di pubblicazione o di accesso solo dopo un’attenta valutazione da effettuare caso per caso in relazione agli interessi in gioco, alla luce dei principi che permeano la normativa europea sulla protezione dei dati e la normativa nazionale sulla trasparenza.

Sicuramente, nel bilanciamento tra questi due sistemi di valori assumono rilievo le misure tecniche e organizzative predisposte da chi effettua il trattamento dei dati.

È chiaro che, già la mera adozione delle misure prescritte dal GDPR, dovrebbe aiutare coloro che operano nella PA ad adottare le scelte più opportune in termini di bilanciamento tra privacy e open data. Ad esempio, l’attuazione del principio di minimizzazione dei dati, potrebbe condurre alla piena soddisfazione di entrambe le esigenze, attraverso la riduzione della completezza conoscitiva e la conseguente perdita di alcuni contenuti informativi a vantaggio delle esigenze concernenti la protezione dei dati personali.

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